摘要：“捆绑式年检”是指机动车车主欲进行车辆年检，需要以处理车辆违章信息为前置程序。2007年最高院回复认为《道路交通安全法》规定第十三条规定“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。”但各地判决仍然各不相同，通过对支持与否定的两种观点进行分析，可得出基于“法律优先原则”和“禁止不正当联结原则”对车辆年检人员增设额外违章信息处理并不合理，支持的理由存在逻辑上的漏洞。

关键词：捆绑式年检；法律优先原则；禁止不正当联结原则

2020年10月浙江绍兴男子朱良永在交通警察大队办理车辆年检并领取检验合格标志，工作人员以“车辆有违章未处理”为由，拒接为其办理业务。朱良永遂将绍兴市公安局交管局诉至浙江省绍兴市越城区法院，请求确认交管局不发年检合格标志的行政行为违法，法院判决以道路交通违法行为给道路交通安全带来极大安全隐患且发放检验合格标志以车辆的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕为前提，符合《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的和应有之义驳回朱良永的诉讼请求。但于2007年最高人民法院在类案中已给出了相反意见。之所以从2007年至2020年司法实践中对于将机动车处理完毕违章作为交通管理部门进行机动车年检与发给机动车检验合格标志判决在有最高院类案指导的情况下仍存在差异，在于立法者所制订的摇摆不定的法律规范，提供了出不同裁判规则的基础。

一、“捆绑年检”争议梳理

“捆绑式年检”就是将处理违章作为车辆年检的前提，二者相互绑定。此情况已存在多年，持续存在争议与修改的呼声。公安部《机动车登记规定》第四十九条要求车辆在年检前，该车的违章应当处理完毕。也正是因为该规定，实践中许多车主只能在处理完违章之后才能对车辆进行年检。

对于该问题，湖北省高院曾经审理过类似的案件，在其向最高法请示后，最高法是这样答复的：“法律[1]的规定是明确的，应当依照法律的规定执行”。1即《道路交通安全法》第十三条明确规定，车辆年检只需提供机动车行驶证和第三者责任强制保险单，只要这两个证明文件存在，那么就应当对机动车进行检测，如果检测合格，就要核发检验合格证，任何单位都不得在上述的条件中另外增加条件。也就是说，最高法认为以处理违章作为车辆年检的前提是违法的。但即使有此批复，在往后各地方的判决中仍存在类似案情但判决车主败诉的情况。

在对道交法一系列法律文件的设立与修改历史进行梳理后，可以从法律的不断修改可以看出立法者的挣扎与妥协，其间有诸多因素掣肘着法律的修改。在此过程中形成了许多理由各自支撑支持与否定的观点，以下将对两种观点进行逐一分析。

二、“捆绑式年检”合法

（一）公安交通管理综合应用平台在机动车违章处理前，不能自动打印检验合格标志，不具有进行车辆年检的现实可能性。

该观点似乎因为系统车辆年检部门所能修改之客观事实而可行，实质上以推卸责任的伪逻辑为基础。如若“捆绑式年检”的规定本身违反法律规定，依据依法行政原则，行政机关必须停止该行为，即公安交通管理综合应用平台自动打印机存在系统缺陷，应当进行修改调整。该观点以系统存在问题客观上不具备履职可能为理由，是以怠于履职的渎职行为导致的客观不能进行辩解，逻辑前提本身即是错误的。

（二）处理违章是国家安全技术标准的要求

国家标准GB38900-2020《机动车安全技术检验项目和方法》第4条检验项目中规定，“联网查询”为机动车检验项目中的必检项目，其中就包括“车辆违法”信息查询，标准的6.1条规定：“对涉及尚未处理完毕的道路交通违法行为或道路交通事故的送检机动车，应提醒机动车所有人及时到公安机关交通管理部门处理。”同时《道路交安全法》十三条规定“……对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”即只有在符合国家安全技术标准的情况下，交管部门才会核发检验合格标志。若车主存在尚未处理完毕的车辆违法行为，则该车不符合标准，不向其发放合格标志并不违法。

这一观点过于牵强，从字面解释和法条上下文进行系统解释都存在问题。《机动车安全技术检验项目和方法》第6条已经非常明确，是：“提醒机动车所有人及时到公安机关交通管理部门处理”，不是必须处理后才能合格。从文意解释的角度看无法得出处理交通违法行为是国家安全技术标准的必要条件，也因此处理道路交通非法行为是发放检合格标志的前提。其次，《机动车安全技术检验项目和方法》第11条对顶非营运轿车等车辆6年内免检，免检期间，每2年定期检验时，可以直接向公安机关交通管理部门申请领取检验标志，无需到检验机构进行安全技术检验。这一条反应的立法意旨是对免检车辆无需处理违章信息，从系统解释的角度看，法律条文的上下文与整体之间应当保持一致逻辑，结合对第六条的文意解释，可以得出认为处理违章是国家安全技术标准的要求的观点显然并不合理的结论。

（三）对符合检验条件的机动车发放检验合格标志是保证行政处罚决定有效执行的重要保障。

从《道路交通安全法》的立法目的来看，其保护的是道路中的交通秩序，为了减少交通事故和提高运行效率。交通管理部门做出行政处罚决定是为了对违反交通安全法规的人进行惩戒与警示，减少再犯的可能性。但实践中存在许多违法者怠于处理该处罚通知，同时由于违反叫路交通安全法的数量过多，若过不实行捆绑年检行为，不去处理违章的数量会大量增加，对于交警部门来说这个工作量太过巨大，公安机关缺乏有效手段解决违章处理，需要耗费巨量的行政执法成本。因此从实践需求和立法精神角度考虑，这种绑定是可以理解且有必要的。

这一观点事实上是《机动车登记规定》多年来饱受批评却始终屹立不倒的关键所在，甚至在今年3月的《道路交通安全法〈修改建议稿〉》中一度欲将“捆绑式年检”写入法律中，为其披上合法的外衣。

从法律与社会的关系考虑，法律的设定应当与社会的需求相一致，在交管部门缺乏有效手段确保违法行为的及时处理前提下，修改《道路交通安全法》或许可以在一定程度上解决交通执法的处理困境与资源压力，但此种修改选择性忽略了行政机关的职能作用。《道路交通安全法》设定交通违法行为并设置违法惩戒措施，赋予公安机关交通管理部门执法与监督的权力与义务，本属行政机关应积极履行的义务部分，却通过行政处罚与行政许可两种不相关联的行为绑定在一起，实质上是通过对申请行政许可的行政相对人负担额外义务的方式来解决行政机关职权范围内应当履的职责。需要肯定这种方式具有一定社会基础与合理性，但其暴露的弊端更为明显，与限制公权力的行政立法理念不符，也会使行政机关怠于履行自己的职责，因此笔者难以赞同。

三、捆绑式年检”违法

（一）违反法律优先原则

在行政法上，法律优先要求，只要存在法律，一切活动即不得违法法律，法律职能有法律变更废止[2]。法律优先的“法律”是全国人大及其常委会依照立法程序所制定的法律。《道路交通安全法》第十三条规定“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。”据此任何机动车主只要提供机动车行驶证和机动车第三者责任险即可进行安全技术检查。《机动车登记规定》第49条中，要求车辆年检前要将违章处理完毕。《机动车登记规定》为完善执行《道路交通安全法》所出台的政府规章。其在安全技术检查的前提下额外为申请人增设了处理交通违法行为的义务，违法了《道路交通安全法》的规定，违反了“法律优先”原则。

有法院观点认为，依据《行政许可法》第十十六条规定：“……规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”《机动车登记条例》要求机动车所有人将道路交通安全违法行为处理完毕作为前置条件属于在《道理交通安全法》所规定的范围内进行的规定。这种说法存在理解上的误区。规章在对条文进行细化时，应主要针对的是许可的条件、程序等进行细化，并且不得在上位法没有规定的情况下违法增设许可。如法律规定企业在经某个部门批准后方可进行工商登记，而法规、规章在细化时，还要求另一个部门的批准，此为违法增设许可。。因此《机动车登记条例》额外要求增设处理违章行为的前置条件是一种增设行政许可的行为，并不符合《行政许可法》第十六条的规章规定权。

（二）违反禁止不当联接原则

禁止不当联结原则是对行政权行驶过程中的不当联结行为进行规范和调整的法律原则[3]。不当联结是行政机关将两个没有关联的义务相互绑定并要求行政相对人履行。对行政行为的处理内容进行补充和限制的附加规定，称为行政行为的附款[4]。不当联结的附款通常表现为负担附款，指行政主体为相对人附设的行政法规范所规定的义务以外的义务[5]。公安部在《机动车登记管理条例》利用行政许可权附加负担，以解决交通违反行为处理的解决率，如要认定该行为是不当联接，应当证明该负担与发放车辆年检合格标志之间没有实质关联性，可以从以下两个角度进行分析：

1.车辆年检与处理违章的目的

对交通违法行为实施处罚所针对是违法行为人，目的在于惩戒与警示，通过增加违法成本避免交通违法行为发生的可能性。进行车辆年检的针对是车辆本身的安全状况，目的在于通过检查排除车辆发生事故的可能性，对车辆性能、安全性等状况进行检查，从而减少车辆上路可能引发的危险可能。将车辆交通违法行为的处理作为预设前提的目的在于保证与促进交通违法行为的查处力度，这与车辆年检所希冀实现的目的并不具有实质上的、合理的关联性，属于与车辆年检的无关的考量因素，系一种不正当的负担附款还有可能形成一种“懒政”的趋势，使得行政机关在出现较为困难的事项时都进行不正当的负担附款设定。

2.所属法律关系属不同范畴

该观点认为，对道路交通违法行为的处理属于行政处罚的范畴，发放年检合格标志属于行政许可范畴，两种行为属于不同法律关系，从行行政处罚与行政许可的立法目的上看二者并不相同。行政处罚是对相关违法行为进行行政领域的制裁，从而维护公民、法人其他组织的权益。而行政许可是对行政相对人的一种授权，准许其实施一些法律禁止的行为。可以看出仅在行政许可设定的特定事项与行政处罚的作出为同一事项且处罚明显会影响许可的决定时才能设定处罚。

通过以上两种角度的分析，将交通违反行为的处理与车辆年检联结在一起，行政机关的目的是正当的，也在职权范围内实施行为，但实际上两种行为正式两种无正当关联的。该设定行为系违反了禁止不正当联结原则。

（三）属于增设行政强制，主体不合法

此种观点认为“捆绑式”年检是一种间接强行政制执行，但行政强制执行应由法律设定，而公安部的《机动车登记规定》显然并非法律。[6]

间接强制执行是不同与代履行和执行罚的，属于额外增设法律没有规定的处罚种类。没有两种这两种间接强制执行的条件限制，而通过作为机动车年检的前置程序的方式强制车主履行违章行为处罚的处理，对于相对人不履行义务时在年检前要求处理违章处罚的可能会侵害相对人履行责任的期限利益。

四、结语

通过对支持与反对两种观点的罗列和分析，可以较为清晰的发现影响捆绑年检问题的关键并不仅仅是理论上的争议，更在于实践解决道路违法行的处罚问题避免巨大成本的需要，以至于自2004年至今历时17年，理论的争议早已有答案之时仍会出现《道路交通法〈修改意见稿〉》将不当联结的车辆年检与违章信息处理像联结起来。同时也可以认识到，在法律可能修改的背景下，法律优先原则并不一定能掣肘“捆绑年检”，应重视不当联结原则在解决此问题中的地位与作用。

注释：

[1]宋志红.大数据对传统法治的挑战与立法回应[J].经济研究参考,2016(10):26-34.

[2]钱弘道.经济分析法学[M].法律出版社,2003:334.

[3]曾娜．政务信息资源的权属界定研究[J].时代法学，2018，90（4）：31-36．

[4]张少华，潘蓉，宗宇伟.大数据致力于服务[M].上海：上海科学技术出版社，2016：3.

参考文献：

[1]后文都将《中华人民共和国道路交通安全法》简写为《道路交通安全法》。

[2]王贵松.《论行政法上的法律优位》，载《法学评论》2019年第1期，第36页.

[3]王留一.《禁止不当联接原则：内涵界定与司法适用》，载《福建政法学院学报》，7017年第4期.

[4]于安.《德国法上行政行为的构成》.载《中国法学》,1999年第5期，第147页。

[5]喻少如.《行政行为之附款问题研究》.载《当代法学》,2001年第12期，第4页.

[6]多地再现机动车“捆绑式”年检，车主诉交管局缘何败诉？网页：https://baijiahao.baidu.com/s?id=169962527725224325 4&wfr=spider&for=pc），访问日期：2021年5月18日。